Phát triển chế định Thừa phát lại theo tinh thần chủ trương của Đảng về xã hội hóa hoạt động thi hành án

Xã hội hóa hoạt động thi hành án nhằm giảm tải công việc và ngân sách cho Nhà nước là một chủ trương đúng đắn của Đảng. Chế định Thừa phát lại (TPL) ra đời nhằm thực hiện chủ trương đó. Thời gian qua, hoạt động của TPL đã đạt được những kết quả đáng khích lệ. Tuy nhiên, thực tế vẫn tồn tại nhiều khó khăn, vướng mắc. Hoạt động tổ chức thi hành án dân sự của TPL không đáng kể, mục đích xã hội hóa lĩnh vực này vẫn chưa đạt được. Để góp phần tìm ra nguyên nhân, giải quyết thực trạng trên, bài viết nêu lên một số vấn đề mang tính lý luận và thực tiễn về hoạt động của TPL, đồng thời, đưa ra đề xuất, kiến nghị nhằm cải thiện hiệu quả hoạt động TPL và tạo niềm tin cho người dân, doanh nghiệp đối TPL để thực hiện chủ trương xã hội hóa hoạt động thi hành án được hiệu quả hơn.

1. Khái quát về Thừa phát lại

Trong thời gian qua, TPL đã dần trở nên quen thuộc đối với người dân, đặc biệt là ở những thành phố lớn như Thành phố Hồ Chí Minh, Thành phố Hà Nội… Thực tế, xét về bản chất công việc và nguồn gốc ra đời thì tên gọi và công việc của TPL đã xuất hiện ở nước ta từ rất sớm. Danh từ “Thừa phát lại” là phiên âm từ chữ Hán, tên gọi của một chức quan ở Tòa án giữ việc phát tống văn thư, chấp hành điều phán quyết của Tòa án, thi hành lệnh thu vật sản (tiếng Pháp: Huissier). Sau nhiều năm không xuất hiện trong các văn bản pháp luật và cả thực tiễn (từ sau năm 1950 ở miền Bắc và từ sau năm 1975 ở miền Nam), đến ngày 02/6/2005, Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết số 49-NQ/TW về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 đã xác định “từng bước thực hiện việc xã hội hóa và quy định những hình thức, thủ tục để giao cho tổ chức không phải là cơ quan nhà nước thực hiện một số công việc thi hành án”; “nghiên cứu chế định TPL (Thừa hành viên)”, đây là văn bản đánh dấu sự trở lại của chế định TPL.

Ngày 14/11/2008, Quốc hội đã thông qua Nghị quyết số 24/2008/QH12 về việc thi hành Luật Thi hành án dân sự, Nghị quyết khẳng định: “Để triển khai thực hiện chủ trương xã hội hóa một số công việc có liên quan đến thi hành án dân sự, giao Chính phủ quy định và tổ chức thực hiện thí điểm TPL (Thừa hành viên) tại một số địa phương”. Ngày 24/7/2009, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 61/2009/NĐ-CP về tổ chức và hoạt động của TPL thực hiện thí điểm tại Thành phố Hồ Chí Minh (Nghị định số 61/2009/NĐ-CP). Như vậy, có thể nói rằng, năm 2009 là mốc quan trọng đối với TPL ở Việt Nam trong thời kỳ mới. Từ kết quả triển khai thực hiện thí điểm chế định TPL, tại kỳ họp thứ 10 Quốc hội khóa XIII đã thông qua Nghị quyết số 107/2015/QH13 ngày 26/11/2015 về thực hiện chế định TPL. Theo đó, Nghị quyết này cho phép chế định TPL được thực hiện chính thức trong phạm vi cả nước kể từ ngày 01/01/2016.

Đến thời điểm hiện nay, nhiều Văn phòng TPL đã được thành lập trên khắp cả nước, số lượng TPL ngày càng tăng, hoạt động của TPL đã mang lại nhiều lợi ích thiết thực cho người dân. Tuy nhiên, thực tế cũng cho thấy, hoạt động của TPL vẫn còn nhiều hạn chế, xã hội hóa hoạt động thi hành án vẫn chưa đạt được hiệu quả. Điều này xuất phát từ nhiều nguyên nhân khác nhau. Do vậy, cần phải tiếp tục nghiên cứu các vấn đề lý luận và thực tiễn về TPL nhằm đưa chế định này đi đúng hướng để đạt được những yêu cầu, nhiệm vụ mà Đảng và Nhà nước ta đã đề ra.

2. Nguồn gốc, bản chất công việc (hoạt động) của Thừa phát lại

2.1. Sự ra đời của Thừa phát lại

Khi bàn về nguồn gốc ra đời của TPL, tác giả cho rằng, cần nghiên cứu, xem xét từ sự ra đời của hoạt động xét xử.Thực tiễn và pháp luật của nhiều quốc gia trên thế giới cho thấy, công việc của TPL luôn luôn gắn liền với hoạt động xét xử, đó là các công việc như tống đạt, triệu tập đương sự, dẫn giải can phạm, giữ gìn trật tự phiên tòa, thi hành các phán quyết… đây là những công việc diễn ra trước, trong và sau khi xét xử. Chính chủ thể thực hiện các công việc này đã cho ra đời danh từ “Thừa phát lại”. Dưới góc nhìn đó, chúng ta thấy, cách đây hàng ngàn năm, trong các nền văn minh như Ai Cập cổ đại, Hy Lạp cổ đại và La Mã cổ đại đã có các hình thức xét xử đầu tiên và điều đương nhiên là phải có những người để thực hiện các công việc như đã nói trên, họ chính là TPL (tên gọi này ở mỗi quốc gia, vùng lãnh thổ là khác nhau nhưng tính chất công việc là như nhau. Ở Việt Nam, TPL lại là một từ Hán Việt cổ, “thừa” có nghĩa là thừa ủy quyền, thừa lệnh; “phát” tức là phát ra, đưa đến; “lại” là quan lại – một chức vụ trong bộ máy hành chính thời trước). Các quan tòa đã phải nhờ đến sự trợ giúp của một đội ngũ những người được gọi là “officiales” để thực hiện hai chức năng là giữ gìn trật tự tại phiên tòa và kê biên tài sản hoặc đưa vào tù những con nợ chây ỳ. Đến thời trung cổ, đội ngũ nhân viên này được đổi tên thành “sergent”, những người chủ yếu làm nhiệm vụ tống đạt văn bản, thi hành án và “huissier” những người có nhiệm vụ bảo vệ trật tự tại phiên tòa – tiếng Việt là TPL.

Như vậy, trong nền tư pháp cổ đại cũng đã có những chủ thể độc lập, quan tòa và TPL để thực hiện những công việc khác nhau, xét xử, thi hành án và một số công việc hỗ trợ hoạt động xét xử. Hoạt động xét xử trong thời kỳ này cũng chưa có sự phân biệt giữa tố tụng dân sự và tố tụng hình sự nên hoạt động thi hành án cũng không có sự phân biệt giữa thi hành án dân sự và thi hành án hình sự như hiện nay, do đó, những người được gọi là TPL có thể đã thực hiện tất cả các công việc (tống đạt, triệu tập, dẫn giải, thi hành án…) trong tất cả các loại án.

Tương tự như vậy, ở Việt Nam, hoạt động xét xử và thi hành án cũng đã có từ lâu đời. Tuy nhiên, công việc thi hành án không được coi là một lĩnh vực độc lập nên việc xét xử, thi hành án và những công việc liên quan đến hoạt động xét xử trên thực tế phụ thuộc rất nhiều vào các quan lại địa phương.

Trong Bộ luật Hồng Đức tại Điều 678 có quy định: Truy thu tiền bồi thường tang vật, “quan ti” hay “thuộc lại” đã nhận phần trước nhưng lại không trả cho người được bồi thường thì xử biếm một tư; nếu người đi đòi, để quá 06 tháng không đi đòi hay giao trả cho người được bồi thường hoặc thu rồi mà xén bớt tiêu dùng thì biếm hai tư; việc nặng thì thêm tội, “quan ti” không hay biết thì xử phạt. Điều 694 quy định: Xử án, có trường hợp bắt bồi thường, tịch thu sung công điền sản nhưng “ngục quan” không bắt bồi thường hay không tịch thu thì bị kết tội giấu giếm; nhưng được giảm hai bực tội; việc không đáng bắt bồi thường, không đáng sung công, nhưng lại bắt bồi thường, sung công, tịch thu hay phải đền cho người này thì lại xử cho kẻ khác được, người kia nên được thì lại xử cho người này được, thì đều bị xử phạt hay biếm; nếu do tình ý riêng mà “ngục quan” xử trái ngược như thế thì xử tội nặng thêm một bực; nếu đã bắt bồi thường, sung công, đã tịch thu điền sản nhưng không làm đủ giấy tờ để giao các thứ ấy cho ti tàng khố thì hình “ngục quan” bị phạt tiền 30 quan, “ngục lại” bị biếm một tư; hoặc lấy điền sản ấy làm của riêng thì bị kết tội ăn trộm; nếu “ngục lại” cố giữ con dấu không trình quan tỉnh cất vào tủ công, hay làm mất thì đều xử theo tội cố giữ sổ sách. Như vậy, trong thời kỳ này thì người chịu trách nhiệm thi hành các bản án chính là các “quan ti”, “thuộc lại” hay “ngục quan”, “ngục lại” và dường như theo cách gọi các chức quan trên thì đã bắt đầu có sự phân biệt giữa người thi hành phần dân sự và phần hình sự.

Theo Hoàng Việt hình luật tại Chương 28 tiết thứ 21 Điều 418 về vi cảnh quy định phạt từ 30 – 300 quan hoặc phạt từ 01 đến 10 ngày giam đối với người có hành vi không nhận giấy má của TPL giao cho, hay trát đòi của quan trên.

Như vậy, có thể thấy, tên gọi TPL ở Việt Nam đã xuất hiện từ lâu. Tuy nhiên, TPL với tư cách là một “quan lại” có nhiệm vụ, quyền hạn rõ ràng được quy định cụ thể trong các văn bản pháp luật thì có lẽ phải đến khi có thủ tục tố tụng dân sự với tư cách là một thủ tục tố tụng riêng biệt. Thuật ngữ TPL chính thức được ghi nhận trong “Bộ dân sự tố tụng Nam Việt” ban hành kèm Nghị định ngày 16/3/1910 (ở Nam Kỳ). Mặc dù tên gọi ở mỗi miền khác nhau, như có nơi gọi “chưởng tòa”, có nơi gọi “mõ tòa”, có nơi gọi “TPL” nhưng thuật ngữ này đều có nguồn gốc từ tiếng Pháp “Huissier”.

2.2. Hoạt động của Thừa phát lại

Một là, hoạt động của TPL lại ở một số nước trên thế giới:

Nguồn gốc lịch sử của TPL là do thực tế công lý đòi hỏi các bên trong tranh chấp dân sự, thương mại phải xuất hiện và xuất trình những chứng cứ để bảo vệ quyền lợi của mình và đòi hỏi các quyết định, bản án của Tòa án phải được thi hành. Yêu cầu kép này đã luôn tồn tại, nó giải thích vì sao TPL cũng luôn tồn tại trong xã hội. Năm 1705, ở Pháp, hai chức năng trên đã được tập trung và giao cho duy nhất một người/chức danh thực hiện, đó là TPL… Nghề TPL tồn tại và phát triển ở nhiều quốc gia trên thế giới. Trong số 28 nước ở châu Âu được khảo sát, nhiều nước có quy chế nghề TPL độc lập như: Anh, Xứ Wales, Pháp, Bỉ, Hy Lạp, Hà Lan,… Đặc biệt, năm 1990, khi Liên bang Xô viết tan rã, các nước mới gia nhập Liên minh Châu Âu như: Estonia, Hungari, Ba Lan, Cộng hòa Séc, Slovakia, Slovenia, Rumani, Bungari,… đã thừa nhận TPL là nghề tự do, độc lập với quyền lực của nhà nước. Liên bang Nga cũng đã công nhận và phát triển TPL như một nghề từ năm 1997 với việc ban hành luật về TPL.

Trong nhiều công trình nghiên cứu khác về TPL, như: Vũ Hoài Nam (2013), Tổ chức và hoạt động của Thừa phát lại ở Việt Nam hiện nay, Nxb. Tư pháp; Nguyễn Văn Nghĩa (2006), Chế định Thừa phát lại: Lịch sử ra đời và đổi mới theo tinh thần cải cách tư pháp, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật – Bộ Tư pháp; Đặc biệt là các công trình nghiên cứu của TS. Nguyễn Đức Chính thực hiện như: Công trình nghiên cứu cấp Bộ “Những cơ sở lý luận và thực tiễn về chế định TPL” do Viện Nghiên cứu khoa học pháp lý (nay là Viện Chiến lược và khoa học pháp lý) – Bộ Tư pháp và Sở Tư pháp Thành phố Hồ Chí Minh chủ trì thực hiện (1995); sách “Tổ chức Thừa phát lại” của tác giả Nguyễn Đức Chính, Nxb. Tư pháp, năm 2006, đây là những công trình TPL đầu tiên nghiên cứu một cách có hệ thống, chuyên sâu về TPL và đặc biệt có ý nghĩa cho việc ra đời chế định TPL ở Việt Nam hiện nay.

Trong các công trình trên và nhiều công trình nghiên cứu khác về TPL đều cho chúng ta thấy, TPL trên thế giới có một số điểm chung như sau: (i) Danh từ “Thừa phát lại” và nghề TPL đã ra đời ở nhiều quốc gia trên thế giới từ rất sớm, tồn tại và phát triển song song với hoạt động xét xử. (ii) Hoạt động chính của TPL là tổ chức thi hành các bản án; tống đạt giấy tờ; lập vi bằng. Ngoài ra, ở một số quốc gia, TPL còn đảm nhiệm các công việc như bán đấu giá tài sản, tư vấn pháp luật, làm các công việc tại Tòa án như: Triệu tập đương sự, giữ gìn trật tự tại phiên tòa, tiến hành thủ tục khai mạc phiên tòa,… (iii) Ở nhiều quốc gia, TPL được công nhận là một nghề tự do nhưng chức danh TPL phải được Nhà nước bổ nhiệm theo những điều kiện, tiêu chuẩn rất cao tương tự như đối với công chức, quan lại trong bộ máy nhà nước. Mặc dù là một nghề tự do nhưng TPL được thực hiện một số công việc mang tính quyền lực nhà nước theo quy định của pháp luật.

Hai là, hoạt động của TPL ở Việt Nam trước năm 1975:

Theo những thông tin và tài liệu hiện nay chúng ta có thể thu thập được, có thể thấy, nghề TPL ở Việt Nam ra đời và hoạt động với tư cách là một nghề độc lập kể từ sau năm 1910, tồn tại ở miền Bắc đến năm 1950 và đến năm 1975 ở miền Nam. Cụ thể, ngay sau Cách mạng tháng Tám năm 1945 thành công, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký ban hành Sắc lệnh số 90/SL về việc tạm thời giữ các quy định pháp luật của chế độ cũ đã được áp dụng trước Cách mạng tháng Tám năm 1945 nếu những quy định đó không trái với các nguyên tắc của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa. Theo đó, chế định TPL được tiếp tục duy trì. Đến ngày 22/5/1950, Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh số 85/SL về cải cách bộ máy tư pháp và luật tố tụng, theo đó, Điều 19 của Sắc lệnh này quy định: “Thẩm phán huyện dưới sự kiểm soát của biện lý có nhiệm vụ đem chấp hành các án hình về khoản bồi thường hay bồi hoàn và các án hộ, mà chính Tòa án huyện hay Tòa án trên đã tuyên”. Như vậy, đến đây, vai trò của TPL ở miền Bắc chính thức chấm dứt.

Riêng ở miền Nam, tổng số TPL trước năm 1975 gồm có 36 TPL, trong đó có 18 TPL thực thụ và 18 thư ký trưởng. Theo Nghị định số 111/BTP-NĐ ngày 04/02/1950, nhiệm vụ của TPL gồm 04 công việc tổng quát sau đây: Làm các truyền phiếu; làm các việc lục tống về tư pháp hay tống thuộc tư pháp; thi hành các bản án, các công văn; công việc nội bộ trong các Tòa án.

3. Mục đích xây dựng chế định Thừa phát lại ở Việt Nam

Xã hội hóa hoạt động thi hành án đã chính thức được Đảng đề cập đến trong Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 và Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, đó là “từng bước thực hiện việc xã hội hóa và quy định những hình thức, thủ tục để giao cho tổ chức không phải là cơ quan nhà nước thực hiện một số công việc thi hành án… Nghiên cứu chế định TPL (thừa hành viên); trước mắt, có thể tổ chức thí điểm tại một số địa phương, sau vài năm, trên cơ sở tổng kết, đánh giá thực tiễn sẽ có bước đi tiếp theo”.

Để thực hiện quan điểm, chủ trương của Đảng về xã hội hóa hoạt động thi hành án dân sự, ngày 14/11/2008, Quốc hội khóa XII đã ban hành Nghị quyết số 24/2008/QH12 về việc thi hành Luật Thi hành án dân sự, trong đó đã nêu rõ: “Để triển khai thực hiện chủ trương xã hội hóa một số công việc có liên quan đến thi hành án dân sự, giao Chính phủ quy định và tổ chức thực hiện thí điểm chế định TPL (Thừa hành viên) tại một số địa phương”. Tư tưởng chỉ đạo của Đảng trong việc xây dựng chế định TPL mục đích là để từng bước xã hội hóa hoạt động thi hành án dân sự đã được thể chế hóa trong Nghị định số 61/2009/NĐ-CP với các quy định cụ thể như:

Về công việc của TPL, Điều 3 quy định, TPL được làm 04 loại việc như: Thực hiện việc tống đạt theo yêu cầu của Tòa án hoặc cơ quan thi hành án dân sự; lập vi bằng theo yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức; xác minh điều kiện thi hành án theo yêu cầu của đương sự; trực tiếp tổ chức thi hành án các bản án, quyết định của Tòa án theo yêu cầu của đương sự. TPL không tổ chức thi hành án các bản án, quyết định thuộc diện thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự chủ động ra quyết định thi hành án.

Để bảo đảm cho TPL hoạt động hiệu quả Điều 4 đã quy định: Cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình và cá nhân có trách nhiệm thực hiện yêu cầu của TPL theo quy định của pháp luật; cơ quan, tổ chức, cá nhân từ chối trái pháp luật yêu cầu của TPL thì phải chịu trách nhiệm và bồi thường thiệt hại nếu có.

Về nhiệm vụ, quyền hạn của TPL, mặc dù vẫn chưa được thực hiện đầy đủ các loại việc của cơ quan thi hành án dân sự, nhưng khi tổ chức thi hành đối với việc thi hành án theo đơn yêu cầu thì TPL được thực hiện đầy đủ quyền hạn như Chấp hành viên, cụ thể tại Điều 5 quy định nhiệm vụ, quyền hạn của TPL: (i) Trung thực, khách quan khi thực hiện công việc; nghiêm chỉnh chấp hành pháp luật; quy chế tổ chức, hoạt động và đạo đức nghề nghiệp TPL; chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc thực hiện công việc của mình; (ii) “Khi thực hiện công việc về thi hành án dân sự, TPL có quyền như Chấp hành viên quy định tại Điều 20 của Luật thi hành án dân sự”, trừ khoản 9, khoản 10 và thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính; riêng việc cưỡng chế thi hành án có huy động lực lượng bảo vệ, áp dụng quy định tại Điều 40 của Nghị định này.

Với những quy định trên, tinh thần xã hội hóa hoạt động thi hành án của Đảng đã được tiếp thu, thể chế hóa một cách đầy đủ trong Nghị định số 61/2009/NĐ-CP. Từ các quy định này trên thực tế, TPL đã có đủ hành lang pháp lý để tổ chức thi hành các bản án như Chấp hành viên cơ quan thi hành án dân sự. Tuy nhiên, do nhiều lý do khác nhau dẫn đến hệ quả hiện nay hoạt động của TPL trên thực tế vẫn gặp nhiều khó khăn.

4. Thực trạng và một số khó khăn trong hoạt động của Thừa phát lại

Ngày 13/10/2012, tại kỳ họp thứ 4 Quốc hội khóa XIII, Chính phủ có Báo cáo số 299/BC – CP về việc tổng kết thực hiện thí điểm chế định TPL theo Nghị quyết số 24/2008/QH12 ngày 14/11/2008 của Quốc hội. Báo cáo đã đánh giá: “Việc triển khai Nghị quyết của Quốc hội, Nghị định của Chính phủ với những kết quả đạt được về tổ chức và hoạt động của TPL trong thời gian qua đã bước đầu khẳng định việc thí điểm chế định TPL tại Thành phố Hồ Chí Minh là thành công, mô hình TPL phù hợp, cần thiết cho xã hội và cho hoạt động tư pháp, được người dân ủng hộ. Cụ thể: Đối với người dân, xã hội, việc thực hiện thí điểm chế định TPL đã góp phần nâng cao nhận thức không những đối với cơ quan nhà nước mà còn đối với người dân về một chủ trương mới của Đảng, Nhà nước…, sự hiện diện của các Văn phòng TPL bên cạnh các cơ quan thi hành án của Nhà nước đã tạo điều kiện để người dân có thêm sự lựa chọn phù hợp với năng lực, điều kiện của cá nhân khi yêu cầu thi hành án dân sự… Đối với cơ quan thi hành án dân sự, việc thực hiện các công việc về tống đạt văn bản thi hành án, xác minh điều kiện thi hành án, trực tiếp tổ chức thi hành án của TPL đã nâng cao ý thức, trách nhiệm của các cơ quan thi hành án dân sự, tạo cơ chế vừa phối hợp, hỗ trợ vừa cạnh tranh lành mạnh trong lĩnh vực thi hành án, bước đầu góp phần hạn chế một số tiêu cực trong hoạt động thi hành án”.

Theo Báo cáo số 752/BTTP-CC,TPL ngày 04/8/2022 của Cục Bổ trợ tư pháp về việc chuẩn bị báo cáo Quốc hội về TPL thì đến thời điểm ngày 31/7/2022, trên cả nước có tổng số 145 Văn phòng TPL được thành lập tại 44 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và có 408 TPL đang hành nghề. Từ ngày 01/10/2021 đến hết ngày 31/7/2022, các Văn phòng TPL trên cả nước đã tống đạt được 819.106 văn bản (trong đó: Văn bản của Tòa án là 796.917 và của cơ quan thi hành án dân sự là 248), lập 128.761 vi bằng, xác minh điều kiện thi hành án 02 việc, thụ lý tổ chức thi hành án 04 vụ việc, tổng doanh thu đạt hơn 184 tỷ đồng.

Các số liệu thống kê cho thấy, sự phát triển của TPL đã có những chuyển biến tích cực trên nhiều phương diện, đặc biệt là trong hoạt động lập vi bằng. Hoạt động này đã giúp ích rất nhiều cho người dân, doanh nghiệp trong việc tạo lập chứng cứ khi có phát sinh tranh chấp, hơn thế nữa, vi bằng còn góp phần phòng ngừa, hạn chế rủi ro trong giao dịch dân sự. Tuy nhiên, vẫn tồn tại một thực trạng đáng lo ngại, đó là hoạt động của TPL càng ngày càng có xu hướng rời xa mục đích ban đầu là “xã hội hóa hoạt động thi hành án dân sự”, cụ thể: “Hoạt động xác minh điều kiện thi hành án, tổ chức thi hành án dân sự của Văn phòng TPL ngày càng giảm, nhiều nơi gần như không thực hiện được dẫn đến mất cân đối trong hoạt động của Văn phòng và chưa hỗ trợ được người dân, doanh nghiệp, tổ chức trong việc tổ chức thi hành án dân sự cùng với cơ quan thi hành án dân sự các cấp”. Một trong những hoạt động quan trọng nhằm tạo nên giá trị cốt lõi của TPL là hoạt động tổ chức thi hành án dân sự thì bị giảm sút nghiêm trọng, hiện nay trong hoạt động thường ngày của các Văn phòng TPL gần như không còn mảng hoạt động thi hành án (kể từ khi thí điểm TPL cho đến nay đã hơn 10 năm, số lượng việc thi hành án do TPL trên cả nước giải quyết chỉ xấp xỉ bằng số việc bình quân của 01 Chấp hành viên thụ lý thi hành trong 01 năm).

Một số nguyên nhân của thực trạng trên, đó là: Thứ nhất, các quy định pháp luật về TPL còn bất cập, hạn chế, thiếu đồng bộ, đặc biệt là các quy định liên quan đến thẩm quyền thi hành án của TPL; thứ hai, công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật về TPL đến người dân, doanh nghiệp có nơi vẫn chưa được quan tâm đúng mức, dẫn đến việc người dân, doanh nghiệp còn e ngại khi sử dụng dịch vụ của TPL; thứ ba, đội ngũ TPL có trình độ chuyên môn và kinh nghiệm tổ chức thi hành án còn hạn chế.

Trong các nguyên nhân dẫn đến thực trạng hoạt động của TPL ngày càng rời xa mục đích “xã hội hóa hoạt động thi hành án dân sự”, nguyên nhân quan trọng nhất chính là vấn đề thể chế. Đặc biệt là, từ khi ban hành Nghị định số 08/2020/NĐ-CP ngày 08/01/2020 về tổ chức và hoạt động của TPL (Nghị định số 08/2020/NĐ-CP), có hiệu lực thi hành từ ngày 24/02/2020, thì các quy định có ý nghĩa quan trọng tạo hành lang pháp lý cho TPL tổ chức thi hành án được quy định tại Điều 4, Điều 5 của Nghị định số 61/2009/NĐ-CP đã không còn được duy trì. Ngoài ra còn do các quy định tại khoản 2 Điều 52 của Nghị định 08/2020/NĐ-CP, cụ thể: “2. Khi tổ chức thi hành án, TPL không được thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn sau đây: a) Áp dụng các biện pháp bảo đảm thi hành án, biện pháp cưỡng chế thi hành án theo quy định tại Điều 66, Điều 71, Điều 72 của Luật thi hành án dân sự; b) Sử dụng công cụ hỗ trợ trong khi thi hành công vụ theo quy định tại khoản 9 Điều 20 của Luật thi hành án dân sự; c) Xử phạt vi phạm hành chính; d) Yêu cầu Tòa án xác định, phân chia, xử lý tài sản chung để thi hành án theo quy định tại Điều 74 của Luật thi hành án dân sự…”.

Nghị định số 08/2020/NĐ-CP quy định TPL không còn thẩm quyền ra quyết định thi hành án, không được quyền áp dụng các biện pháp bảo đảm thi hành án và cưỡng chế thi hành án như trên dẫn đến một thực tế là người được thi hành án không dám yêu cầu TPL tổ chức thi hành án vì không hiệu quả do không được thực hiện các hoạt động mang tính quyền lực nhà nước. Đồng thời, bản thân các TPL, Văn phòng TPL cũng không mạo hiểm để nhận hồ sơ thi hành án khi biết khả năng thi hành là rất khó.

Trong hoạt động thi hành án dân sự có hai biện pháp thi hành án, đó là tự nguyện, thỏa thuận hoặc là cưỡng chế thi hành. Với quy định hiện nay thì TPL chỉ có thể sử dụng biện pháp tự nguyện thỏa, thuận thi hành án. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, biện pháp tự nguyện, thỏa thuận thi hành án đạt được kết quả luôn phải dựa vào sự hỗ trợ của biện pháp cưỡng chế. Hay nói đơn giản là đương sự chịu tự nguyện, thỏa thuận thi hành án vì biết rằng nếu không tự nguyện thì Chấp hành viên sẽ áp dụng biện pháp cưỡng chế. Do vậy, khi quy định TPL không được thực hiện các biện pháp bảo đảm, cưỡng chế thi hành án thì vô hình trung đã hạn chế hoạt động tổ chức thi hành án của TPL.

Một số quan điểm cho rằng, TPL không phải là công chức nhà nước, Văn phòng TPL không phải là cơ quan nhà nước vì thế không nên để TPL thực hiện các công việc mang tính quyền lực nhà nước. Tác giả cho rằng, quan điểm này chưa đúng với tinh thần “xã hội hóa” và cũng không phù hợp với thông lệ quốc tế về hoạt động của TPL.

5. Một số đề xuất, kiến nghị

Có thể thấy, hầu hết các quốc gia hiện nay đều áp dụng mô hình TPL với tư cách là người hành nghề tự do hoặc là người thuộc cơ quan nhà nước hoạt động theo cơ chế tự chủ tài chính. Điều này cho thấy, việc xây dựng mô hình TPL hoặc chuyển sang mô hình TPL là xu hướng ngày càng chiếm ưu thế trên thế giới, thể hiện sức sống bền bỉ cũng như ưu điểm của TPL, bổ khuyết cho các hoạt động của cơ quan nhà nước, đồng thời giảm gánh nặng ngân sách nhà nước.

Như đã phân tích ở mục 2, cũng như cách thức tổ chức TPL trên thế giới cho thấy, cho dù ở mô hình nào thì công việc của TPL cũng không tách rời hoạt động xét xử và thi hành án. Do vậy, cần tiếp tục hoàn thiện pháp luật về TPL để thực hiện xã hội hóa hoạt động thi hành án theo tinh thần chỉ đạo tại các nghị quyết của Bộ Chính trị. Theo đó, tác giả có một số đề xuất, kiến nghị như sau:

Thứ nhất, cần có nhận thức chung đúng đắn về tư tưởng chỉ đạo của Bộ Chính trị tại Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 đã xác định: “Từng bước thực hiện việc xã hội hóa và quy định những hình thức, thủ tục để giao cho tổ chức không phải là cơ quan nhà nước thực hiện một số công việc thi hành án”; “nghiên cứu chế định TPL (Thừa hành viên)”. Như vậy, phải xem công việc tổ chức thi hành án của TPL là một trong những nhiệm vụ trọng tâm của TPL. Khi tổ chức thi hành án, TPL phải có đủ thẩm quyền như Chấp hành viên. Có như vậy thì TPL mới có thể tổ chức thi hành án một cách hiệu quả và người dân, doanh nghiệp mới không e ngại khi yêu cầu TPL tổ chức thi hành án cho mình.

Thứ hai, để TPL phát triển đúng theo tinh thần chỉ đạo tại Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 thì trong quá trình hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền của TPL cần kế thừa các quy định tại Nghị định số 61/2009/NĐ-CP, cụ thể, cần tiếp tục quy định: “Cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình và cá nhân có trách nhiệm thực hiện yêu cầu của TPL theo quy định của pháp luật. Cơ quan, tổ chức, cá nhân từ chối trái pháp luật yêu cầu của TPL thì phải chịu trách nhiệm và bồi thường thiệt hại (nếu có); khi thực hiện công việc về thi hành án dân sự, TPL có quyền như Chấp hành viên quy định tại Điều 20 của Luật Thi hành án dân sự”. Đồng thời phải có các quy định cụ thể hóa các nhiệm vụ quyền hạn của TPL trong quá trình tổ chức thi hành án. Đặc biệt cần bổ sung các quy định về trách nhiệm phải phối hợp, hỗ trợ của các cơ quan hữu quan liên quan đến hoạt động thi hành án của TPL.

Thứ ba, cơ quan có thẩm quyền cần sớm triển khai xây dựng dự thảo Luật TPL để tạo hành lang pháp lý để TPL hoạt động hiệu quả hơn. Tại Điều 3 Nghị quyết số 107/2015/QH13 ngày 26/11/2015 của Quốc hội về thực hiện chế định TPL đã giao nhiệm vụ: “Chính phủ phối hợp với Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao triển khai thực hiện Nghị quyết này và chuẩn bị dự án Luật Thừa phát lại, báo cáo Quốc hội xem xét đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội khóa XIV”.

Thứ tư, thực tế trình độ chuyên môn nghiệp vụ của TPL trong lĩnh vực thi hành án vẫn còn hạn chế. Do vậy, cần nghiên cứu một cơ chế khuyến khích, cho phép các Chấp hành viên có trình độ chuyên môn và năng lực tổ chức đứng ra thành lập các Văn phòng TPL để có được đội ngũ TPL có đủ trình độ chuyên môn, kinh nghiệm và năng lực tổ chức thi hành các bản án, tạo ra sự cạnh tranh lành mạnh giữa các Văn phòng TPL với cơ quan thi hành án dân sự, điều này sẽ có lợi cho người dân và nhà nước.

Thứ năm, tăng cường công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật về TPL để đảm bảo người dân hiểu rõ về vai trò, quyền lợi và dịch vụ pháp lý mà TPL mang lại.

Theo Học viện Tư pháp